北京日报客户端 | 作者 刘奇

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习近平总书记在中央财经委员会第二次会议上强调，粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子，要落实藏粮于地、藏粮于技战略，切实加强耕地保护，全力提升耕地质量，充分挖掘盐碱地综合利用潜力，稳步拓展农业生产空间，提高农业综合生产能力。党的二十大报告指出：“全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”端牢饭碗，“藏粮于地”是根本。当下由于粮食生产效益比较低，耕地使用不规范，撂荒、地力破坏等问题依然突出，有必要以“长牙齿”的硬措施，坚决遏制耕地的非农化、非粮化、非耕化、非“绿”化和非劳化现象。做好“藏粮于地”大文章，守好地是基础，用好地是关键。

落实和监管并重，遏制“非农化”

由于利益驱使，非农化问题屡禁不止，自然资源部每年公开通报非法占用耕地典型案例数百起。第三次全国国土调查主要数据成果显示，我国耕地面积19.179亿亩，近10年间耕地面积就减少了1.13亿亩，平均每年减少一千多万亩，如果按照这个速度减少下去，再过十几年就会突破18亿亩耕地红线。我们已经退无可退，必须全面落实永久基本农田特殊保护制度，坚决遏制耕地“非农化”，完善保护补偿机制，确保耕地总量不减少、用途不改变。

我国目前600多个城市占地约6万多平方公里，加上县城及乡镇驻地建成区面积总计已达12万多平方公里，按照国际标准每平方公里一万人的密度，可容纳12亿多人，即使一点不再增加，也足以实现80%以上的城镇化率用地。遏制非农化用地应实施统一领导，分级负责，条块结合，层层压实，责任分解从严从细从实。

在监管中，严格源头管控，强化过程监管，依法依规、科学有序推进耕地保护与土地开发利用。要对新增自然资源违法违规问题“零容忍”，严格控制耕地“非农化”增量，并对存量问题摸清情况，从实际出发，有序推进分类稳妥处置。同时，结合数字化手段，提升监督管理效能。

保粮与增收兼顾，遏制“非粮化”

我国耕地总面积位列世界第三，但人均面积不足世界人均水平的三分之一，必须将有限的耕地资源优先用于粮食生产，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。但是，由于种粮的比较效益低，地方政府和农民主动种粮的积极性都不高，“非粮化”问题在不少地方比较突出。尤其是随着生产力的提高，城乡人均工资不断攀升，与外出打工和经营经济作物相比粮食生产的效益越来越低，三大主粮的利润甚至一度为负，产粮大县往往是财政穷县。

想要防止耕地“非粮化”，就要继续增强粮食生产的政策扶持力度，加大对产粮大省和产粮大县的财政、金融、保险等政策资源支持力度，健全种粮农民补贴，增强基层政府抓粮和农民种粮的内生动力。同时，要探索形成与粮食生产挂钩的补贴机制，健全中央和粮食主销区对粮食主产区的利益补偿机制，提高粮食在确定财政转移支付规模中的权重，激发地方政府和生产经营主体重农抓粮积极性。应清醒地看到，粮食安全是国家关心的事情，不是农民关心的事情，农民关心的是如何实现收益的最大化，一旦种粮不赚钱，农民就会选择“非粮化”，提高种粮农民收入才是解决问题的根本之策。

引导与服务并举，遏制“非耕化”

所谓“非耕化”，即农田“撂荒”，不再耕种。这种现象在一些山区、丘陵等地块零碎的地方比较突出。

“非耕化”成因主要在于耕作不便、人力不足、效益不高等因素。建议对连续多年撂荒的耕地，乡村干部要与承包户沟通，讲清土地资源有限，种好地是承包者的责任义务的道理，如不及时改正，应由村集体经济组织表决通过后，收回并重新发包。在撂荒比较严重的地方要加快构建以公共服务机构、合作经济组织、龙头企业为骨干，其他社会力量为补充的新型多元化农业社会化服务体系，并充分发挥其在农业生产和耕地保护中的作用，采取财政扶持、信贷支持、税收优惠等综合措施，重点扶持供销社、农技推广站、合作社、合作经济组织开展公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的农业社会化服务，鼓励其主动承担“撂荒”地的生产服务。还可以通过政府购买的方式支持具有一定资质的经营性服务组织从事可量化、易监管的耕地开发和耕地保护等公益性服务。同时，要加快小型智能农机具的研发推广，缓解人力不足。山地丘陵撂荒严重的一个重要因素就是缺乏适宜小块土地耕作的各类智能化农机具，国家应组织力量重点研发推广。

理念与实操齐抓，遏制非“绿”化

所谓非“绿”化，即违背绿色化发展的理念，损害耕地质量的发展方式。解决非农化、非粮化、非耕化问题都是从“量”的方面考量，非“绿”化则是从耕地“质”的方面考量。

我们用不到世界10%的耕地，养活将近世界20%的人口，这是一个伟大的奇迹，但这个奇迹的背后是对地力的过度消耗，如果想要延续这个奇迹，耕地的数量不能减少，质量更不能降低。近年来，在各方努力下，耕地质量有所恢复，但有待继续恢复的空间仍然巨大。《2019年全国耕地质量等级情况公报》显示，耕地分为十个等级，基础地力较高（1-3等级）的占比只有31.24%，中低质量耕地高达三分之二以上。因此，要坚决贯彻“绿色化”发展的新理念，高度重视耕地保护，多措并举，不断改善和提高耕地质量。

应重视非“绿”化问题，把土地质量考核列入各级主官任期目标考核，只能提高，不能降低。

劳动比财产优先，遏制“非劳化”

如果说非农化、非粮化、非耕化、非“绿”化是从生产力方面解决藏粮于地问题，那么，遏制非劳化则是从生产关系方面解决藏粮于地问题。深化农地制度改革首先应保护生产者的生产权，对于不通过劳动创造财富的随意圈占土地应予禁止，对于靠占有权长期出租土地的不劳而获应通过适当方式逐步化解。一些发达国家在土地制度设计上，就充分体现了劳动权大于财产权，一个农场主的土地是自己的，但如果子孙想继承财产持续经营农场，必须取得职业资格证书，否则必须另聘懂技术、会经营、善管理具有职业资格的CEO从事农场经营。

土地是稀缺资源，且不可再生，在人多地少这一刚性资源约束不断加剧的国情背景下，更需下大功夫遏制非劳化现象，做活劳动权优先这篇大文章。

（作者为中央农办、农业农村部专家咨询委员会委员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员）

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